Para combatir el déficit habitacional récord de la comuna de Santiago, el mayor de una comuna de Chile, la actual administración municipal (2021-2024) está promoviendo una inédita política local de vivienda. En paralelo, el gobierno nacional del presidente Gabriel Boric lanzó un Plan de Emergencia Habitacional en julio de 2022. Dicho plan contempla metas comunales que son más ambiciosas en las comunas centrales y mejor ubicadas de las ciudades chilenas, con el fin de producir integración social.

En el caso de la comuna de Santiago, centro de la metrópolis, con más de ocho millones de habitantes y unas 40 comunas conurbadas, la meta es la más alta de la ciudad, con 5.408 viviendas nuevas a construir en los cuatro años del período presidencial (2022-2026). Sin embargo, esto implica que la llegada de nuevas viviendas a la comuna colapsará aún más sus ya saturados equipamientos públicos y áreas verdes. Por ello, la administración municipal negocia que la gestión de suelo para cumplir con el Plan de Emergencia Habitacional contemple también superficies para aumentar las dotaciones, principalmente de jardines infantiles, salas cuna, equipamientos de salud, plazas y parques.

Para comprender estos desafíos, a continuación, se presenta la desigualdad y segregación récord de las ciudades chilenas, y particularmente de Santiago, para luego revisar cómo la comuna de Santiago es relativamente integrada socialmente en su contexto de segregación metropolitana. A continuación, se analiza la situación demográfica y de déficit habitacional de la comuna para luego considerar su patrimonio construido, así como la presencia de habitantes extranjeros. Por último, se abordan los alcances de la nueva Política de Vivienda que la administración municipal actual impulsa para comprender cómo se están abordando integralmente los déficits habitacionales en la comuna.

Chile y la metrópolis de Santiago: récord en desigualdad y segregación

En 2018, Chile apareció en el puesto n°7 de los países más desiguales del mundo según datos del Banco Mundial. En las últimas décadas, siempre ha estado entre los primeros 10 países del ranking. Y como casi el 90% de la población nacional vive en áreas urbanas, las ciudades chilenas son particularmente segregadas socialmente. De hecho, en 2013, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) le hizo notar a Chile que ocho de sus ciudades se encuentran entre las más desiguales de la entidad. En ese ranking, la metrópolis de Santiago de Chile figura como la más segregada (OCDE Urban Policy Reviews, Chile 2013). Así, combatir la desigualdad y su consecuencia espacial, la segregación, resultan los principales desafíos para las ciudades chilenas y se encuentran entre las prioridades de las políticas públicas del país.

Sin embargo, la comuna de Santiago de Chile, en el centro de la metrópolis, es uno de los territorios de la ciudad con mayor diversidad social, según la encuesta CASEN 2017. Se considera que Santiago es un “lugar de encuentro en la diversidad y la desigualdad”. Es una comuna relativamente integrada y diversa, en el centro de una metrópolis extremadamente segregada.

Por otra parte, en menos de 20 años, la población de la comuna de Santiago creció en un 150%, pasando de unos 200 mil habitantes en 2002 a más de 527 mil habitantes en 2022 45 , sólo antecedida por Puente Alto y Maipú, comunas de la periferia del Gran Santiago. Esto significa una verdadera revolución para muchos sectores comunales, que actualmente tienen dificultades para dar abasto a sus aumentados residentes. Por ejemplo, las áreas verdes por habitante disminuyeron en 60%, pasando de 10,5 a 4,0 m2 habitante en 20 años, entre 2002 y 2022. Además, los equipamientos comunales de salud y educación están saturados en la mayoría de los barrios de la comuna.

Santiago es la tercera comuna más poblada del país con el mayor déficit habitacional cuantitativo de Chile (con una necesidad de unas 14.405 viviendas según Censo 2017) y una gran escasez de equipamientos y áreas verdes.

En mayo de 2022, producto del déficit habitacional creciente, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) promulga la Ley de Integración Social y Urbana, que, entre otros aspectos, incluye un Plan de Emergencia Habitacional. Dicho plan establece construir un mínimo de 260.000 viviendas de interés público en el país en este periodo de gobierno (2022-2026), 20.000 de ellas en modalidad de arriendo protegido. Para alcanzar la meta nacional, el plan establece metas de construcción de viviendas nuevas por comuna. A la comuna de Santiago, como se expuso en la introducción, se le establece la meta comunal más alta del Gran Santiago: 5.408 viviendas.

En este marco, cabe destacar que Santiago es la comuna con mayor presencia de patrimonio construido protegido. Más del 49% del suelo comunal tiene algún tipo de protección patrimonial, sea por la Ley de Monumentos Nacionales o por el artículo N°60 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, que corresponden a 93 monumentos históricos, 20 zonas típicas, 19 zonas de conservación históricas y 1.341 inmuebles de conservación histórica.

Por otra parte, Santiago es la comuna con mayor presencia de extranjeros. El fenómeno de la migración internacional tiene mayor impacto tanto en términos absolutos como relativos. De hecho, en la comuna se estima en 220.283 los extranjeros residentes a diciembre de 2020 (INE, Extranjería, diciembre 2021), prácticamente el 40% de la población comunal.

Política Municipal de Vivienda

Actualmente, la municipalidad de Santiago tramita la primera Política Municipal de Vivienda. Entre sus aspectos principales, esta política incluye la creación de una Corporación de Vivienda, de derecho privado sin fines de lucro, que permita una relación más fluida entre instituciones públicas y privadas, y más facilidad para patrocinar proyectos de vivienda de interés público.

En paralelo, la municipalidad negocia con el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el Ministerio de Bienes Nacionales y la SUBDERE la adquisición de suelo no sólo para cumplir con la meta de construcción de 5.408 del Plan de Emergencia Habitacional, sino que también para la construcción de áreas verdes y equipamientos asociados. Así, el proyecto de Patios de Copiapó de 84 viviendas nuevas contempla 340 m2 de locales para equipamientos municipales que fueron posibles de ser construidos con aportes SUBDERE. También el proyecto en torno a Av. Centenario, en el Sur Oriente de la comuna, contempla la consolidación de una vialidad parque que aportará áreas verdes y desahogo al sector, así como superficie para la construcción de un equipamiento educacional. De igual modo, las gestiones de suelo y los proyectos nuevos contemplan tanto superficies para equipamientos como para áreas verdes.

También, la Política Municipal de Vivienda hace un fuerte hincapié en lanzar el arriendo protegido municipal en el entendido que es una de las herramientas para combatir la especulación y subida de los precios. Este arriendo protegido contempla precios justos de no más de un cuarto de los ingresos del hogar y se focaliza en grupos vulnerables, como madres solteras, familias con situaciones de violencia intrafamiliar, adultos mayores, migrantes vulnerables, etc.

Todo lo anterior sigue considerando los mejoramientos necesarios en el stock histórico de viviendas de la comuna, que requiere que se ejecutan obras en cubiertas, muros corta fuego, reposición de la electricidad, alcantarillados, reparaciones de fachadas, tratamientos antitermitas, etc. Estos inmuebles se organizan en comunidades de cités, condominios de vivienda económicas o sociales, y conjuntos de viviendas antiguas.

Muchas veces en ellos viven los habitantes más vulnerables de la comuna, por lo que recuperar estos patrimonios vernáculos persigue también un objetivo social.

Con estas herramientas, la municipalidad de Santiago está haciendo frente a los desafíos habitacionales en el centro de la metrópolis. La política municipal de Vivienda será prontamente aprobada por el Concejo Municipal con el propósito de que sea implementada y profundizada por esta y las futuras administraciones municipales, y así poder abordar a las necesidades habitacionales de la comuna, que exceden a las viviendas.

A partir de 2015, con la entrada de un nuevo equipo de gobierno integrado por destacados/as activistas del derecho a la vivienda, se aborda en Barcelona de una manera prioritaria la problemática de la vivienda. El contexto de partida puede resumirse a través de dos datos clave: el reducido número del parque público de vivienda, que representa sólo el 2% del parque de la ciudad (frente al 15% de media en la Unión Europea); y la fuerte incidencia de desahucios, que, si bien en un principio eran fruto de ejecuciones hipotecarias, en la actualidad más del 80% de estos son causados por dificultades para hacer frente al pago del alquiler.

Para abordar este complejo fenómeno, la ciudad de Barcelona se dotó de un Plan Estratégico por el Derecho a la Vivienda con el objetivo de garantizar su función social. Este plantea un giro radical en la concepción de la vivienda y en la defensa de ésta como un derecho, con un horizonte temporal de diez años, de 2016 -2025. Fue elaborado con amplia participación de la sociedad civil y redactado desde el territorio. Identifica objetivos principales y se estructura en cuatro ejes de actuación con una batería de medidas para mejorar la calidad del servicio público en el ámbito de la vivienda. El plan tiene un tratamiento particular para cada uno de los distritos y barrios de la ciudad contemplando al mismo tiempo colectivos específicos.

El primero de los ejes está orientado a prevenir y atender la exclusión residencial a través de medidas de carácter complementario, como la creación de una red de oficinas de vivienda por distritos, servicios especializados en medición y apoyo a personas en proceso de pérdida de vivienda, una serie de ayudas sociales para paliar la pobreza energética y emergencia habitacional, así como sanciones a grandes propietarios que incumplan sus obligaciones.

El segundo eje, aborda la garantía del buen uso de la vivienda a través de medidas como la movilización de vivienda vacía y la realización de censos y sanciones para su correcta monitorización. Igualmente, se cuida el mantenimiento del uso residencial y de quien lo habita a través de la detección de acoso inmobiliario, la regulación y limitación del uso turístico de las viviendas y la regulación de los precios de alquiler. Por último, este eje planea la mejora del conocimiento y gestión del parque público a través de acciones de inspección, regulación y sanción del parque público de alquiler.

El tercer eje se centra en una cuestión clave como es la ampliación del parque de vivienda asequible. Por un lado, a través de la generación de nuevos solares para la vivienda protegida, implementando nuevos modelos de vivienda social o incluso comprando edificios existentes para destinarlos al alquiler público. Por otro lado, se extienden y mejoran las ayudas al alquiler en el mercado privado, promoviendo programas y entidades específicas que faciliten e impulsen la movilización del parque de vivienda privado para convertirlo en asequible. Esto se hace a través de la captación de vivienda privada por medio de programas de gestión público de alquiler, fomentando la rehabilitación para destinarla al alquiler asequible, así como impulsando el mercado social de la vivienda, apoyando a su vez el modelo de cooperativas en cesión de uso, “masovería urbana”, o la promoción de viviendas de alquiler asequible por parte de entidades sociales.

Destacan dentro de este tercer eje dos hitos en política de vivienda que permiten a Barcelona converger con experiencias de buenas prácticas del centro y norte de Europa. Por un lado, el convenio firmado con entidades sin ánimo de lucro para la construcción o rehabilitación de inmuebles en régimen de alquiler o cesión de uso a través del cual el Ayuntamiento de Barcelona se compromete a ceder suelo para la construcción de 1.000 viviendas, de las cuales casi la mitad están ya en fase de tramitación. Y, por otro lado, la constitución del primer operador público privado, denominado “Habitatge Metrópolis Barcelona” de ámbito metropolitano que, con el mismo sistema de cesión de suelo público, tiene como objetivo la construcción de 4.500 viviendas asequibles, de las cuales 2.500 estarían en Barcelona ciudad. Ambas iniciativas, de carácter público – privada la primera y público – comunitaria la segunda, suponen una experiencia de gestión mixta por un período de más de cincuenta años, a cuyo término acabarían pasando a integrar el parque público de vivienda social de la ciudad.

El cuarto eje estratégico propone mantener, rehabilitar y mejorar el parque actual. Para ello se plantea un mejor conocimiento del estado del parque actual, así como una política de rehabilitación enfocada al derecho a la vivienda y ayudas a la rehabilitación interior y exterior de los edificios. Igualmente, se incluyen ayudas a la rehabilitación y nuevos mecanismos que faciliten la financiación y fomenten el empleo digno a través de ésta.

En síntesis, el plan estratégico plantea soluciones para garantizar la función social de la vivienda más allá de su concepción como bien de mercado, conjugando medidas orientadas a prevenir fenómenos urgentes de emergencia habitacional, así como a largo plazo, sentando las bases de una nueva política. La diversificación de fórmulas y complementariedad de medidas comprendidas buscan de este modo, garantizar la no privatización del parque de vivienda social y generar un nuevo segmento en el mercado que garantice la asequibilidad permanente de la vivienda y compromiso del interés general de las inversiones públicas.

El Plan Estratégico por el Derecho a la Vivienda y sus estrategias se está compartiendo actualmente en la Microrred de Estrategias Urbanas de Derecho a la Vivienda de la que participan referentes vinculados/as a la política de vivienda de Antioquia y Bogotá (Colombia), Barcelona (España), Buenos Aires (Argentina), Lima (Perú), Montevideo (Uruguay) y Tijuana (México).