Una apuesta para el fortalecimiento institucional a través del análisis de información de seguridad ciudadana.

Durante los años 80 y 90 los medios de comunicación inundaban el país con titulares como Medellín: la ciudad más violenta del mundo. La guerra contra los carteles del narcotráfico y la configuración de otras violencias derivadas del conflicto armado nacional, marcaron tiempos donde el terror y el miedo eran cotidianos y los impactos de la violencia eran inimaginables, al punto de que para 1.991 se llegó al pico de 6.809 víctimas de homicidio en la ciudad, la mayoría de ellos jóvenes que vivían en medio de la zozobra propia de la violencia.

Después de tanto dolor y pérdida, Medellín se fortaleció y emprendió acciones gracias a la resiliencia de sus habitantes y al deseo de cambio de la sociedad civil, los cuales, en articulación con entidades del Estado y del sector privado, construyeron dinámicas para el restablecimiento de la confianza y la participación ciudadana en asuntos públicos. La articulación fue determinante para buscar estrategias que permitieran medir y hacer seguimiento a las problemáticas de seguridad y convivencia, lo cual era clave para tomar mejores decisiones.

En medio de este proceso era muy difícil conocer los impactos de la violencia, pues, ante el elevado número de víctimas y la pluralidad de las fuentes, no se sabía exactamente la magnitud del problema, inicialmente en términos de homicidios. Es así como en 1997, el Ministerio de Justicia propuso que se homologara un sistema de información y análisis, que se materializó en 1999 luego de que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) otorgara un crédito condonable a la Alcaldía de Medellín para la implementación de políticas públicas de prevención y promoción en materia de seguridad y convivencia. Así, entre 2004 y 2005, se creó el Observatorio de la Violencia, con el fin de recolectar datos relacionados con los delitos del Código Penal colombiano y se acordó con las instituciones de seguridad y justicia un mecanismo que mantuviera actualizada la información.

En principio, la recolección de datos para el análisis de información y los mecanismos de financiación se hicieron difíciles. Por ello, en 2008 la administración municipal decidió crear formalmente el Sistema de Información para la Seguridad y la Convivencia (SISC), en el marco del Plan de Desarrollo Municipal, para fortalecerlo con la asignación de presupuesto y capacidades de análisis. Esto ha permitido hacer seguimiento a los principales indicadores de seguridad y convivencia en el territorio, con el fin de respaldar con evidencia técnica la toma informada de decisiones. Tal como lo plantea la Política Pública de Seguridad y Convivencia de la ciudad de Medellín, “el Sistema de Información para la Seguridad y la Convivencia es la principal herramienta para la planeación estatal en el proceso de identificación y de reconocimiento público de situaciones percibidas socialmente como problemáticas en relación con la seguridad y la convivencia que requieren la atención gubernamental”.

El SISC ha direccionado su esfuerzo en la investigación y aplicación del conocimiento usando datos y metodologías innovadoras, lo que le ha permitido ser reconocido como un observatorio público con ejercicios de buenas prácticas en el ciclo de la política pública. Esto ha sido posible gracias a la configuración de un equipo interdisciplinario e interdependiente que realiza análisis especializados de datos, por medio de la utilización de métodos cualitativos y cuantitativos novedosos.

Vale la pena destacar una de las más recientes iniciativas del SISC para el reconocimiento del sexo, la identidad de género y la orientación sexual en los indicadores de homicidios y delitos sexuales, registros sobre los que se tiene una incidencia directa desde el sistema. Así, el SISC cuenta con una clara diferenciación de las categorías de Orientación Sexual e Identidad de Género Diversas (OSIGD) para integrar espacios de análisis y discusión sobre violencias basadas en género. ello le ha permitido asumir un rol técnico en espacios como el Consejo de Seguridad Pública para las Mujeres, la Subcomisión de clasificación de feminicidios, el Comité coordinador municipal de violencias sexuales, la Mesa de seguimiento de casos priorizados del Centro de Atención Integral Víctimas de Abuso Sexual y la Mesa de Casos Urgentes de la población LGBTI.

De esta forma la experiencia del SISC da cuenta de la importancia de comprender los fenómenos de seguridad y convivencia, con procesos técnicos y científicos, soportando con evidencia las decisiones e intervenciones, a través de potentes diagnósticos del contexto de la ciudad, con una apuesta por mejorar las políticas públicas de seguridad y convivencia ciudadana. Este tipo de observatorios abren la posibilidad para que las ciudades generen acciones focalizadas y diferenciadas, acompañadas de la posibilidad de validación y evaluación, propiciando así las correcciones necesarias y aportando un fuerte sustento para la toma informada de decisiones.

Si deseas saber más sobre el SISC, accede a este enlace: https://bit.ly/3v55sqr

Las palabras “estrategia” y “estratégico” es algo que nos evoca siempre al ámbito militar, quizá porque históricamente las mayores movilizaciones de recursos de la humanidad han sido, por desgracia, para la guerra, y tener una buena estrategia es algo que puede inclinar la balanza en el campo de batalla. Hace miles de años que los líderes militares lo saben.

No hace mucho tiempo que hemos empezado a aplicar la “planificación estratégica” a otros ámbitos más pacíficos como los negocios o la gestión urbana, ya en la segunda mitad del siglo XX. Y a pesar de que la planificación estratégica urbana tiene ya más de 30 años de existencia, sigue siendo una práctica poco extendida en la gestión local, al menos en España.

La planificación estratégica es una herramienta que puede tener muchos usos y se puede aplicar a muchos campos: el militar, el empresarial, el territorial, el urbano, el organizacional, etc. Y las palabras “estrategia” o “estratégico” las usamos de manera cotidiana y las oímos a menudo en los medios de comunicación o en declaraciones políticas, empresariales o institucionales. No obstante, eso no quiere decir que siempre usemos estas palabras correctamente, ya que las solemos emplear como sinónimos de grandeza o importancia. De hecho, la RAE, en mi opinión, no acierta mucho en la definición de los términos. De todas las que propone, me quedo con la acepción de “estratégico/a” como “De importancia decisiva para el desarrollo de algo”, aunque yo sustituiría “desarrollo” por “consecución”.

Hoy en día, a muchos de los planes sectoriales que la administración aprueba se les pone la calificación de “estratégico” sin haber sido elaborados con metodologías de planificación estratégica. Y cabe preguntarse: ¿qué es realmente estratégico? Y no es una pregunta baladí. Cuando en el Ayuntamiento de Pamplona quisimos lanzar un proceso de propuesta de proyectos “estratégicos” hicimos un esfuerzo por determinar claramente qué significa aplicado a nuestro caso: que contribuya a los objetivos acordados, que incorpore los valores horizontales, que integre las distintas políticas sectoriales, que suscite consenso social, que sea viable, que promueva la cooperación y que tenga un elevado potencial transformador. A esta conclusión llegamos, que no quiere decir que sea la correcta, pero seguro que al menos se aproxima.

Como he mencionado anteriormente, la estrategia se puede aplicar a muchos ámbitos, pero, para mí, hay dos tipos básicos de planificación estratégica: las que consiguen su propósito y las que no. En el ámbito empresarial, por ejemplo, es muy fácil comprobar si la estrategia ha tenido éxito o ha fracasado. Un ejemplo de fracaso sonoro es el de la empresa Kodak: dominadora del mercado fotográfico mundial durante décadas y creadora de la primera cámara digital (1975), Kodak ignoró los informes que decían que el futuro era la fotografía digital para centrarse en el revelado fotográfico. Cuando quiso reaccionar ya era tarde, y en 2012 la empresa quebró. Muy recomendable la lectura de este caso en este artículo de El Definido (Juan Reyes, 2016), del que me quedo con los tres aprendizajes: pensar “fuera de la caja”, no descuidar el “clima social” y tener capacidad de adaptación. ¿Podemos aplicarlo a las ciudades? 

En esta historia se produce un cambio tecnológico y social (de lo analógico a lo digital) que me hace reflexionar si la planificación estratégica urbana está adaptándose a los nuevos paradigmas sociales. En este sentido, me cuesta creer que los primeros planes estratégicos urbanos allá por los años 80 del siglo pasado recogieran preocupaciones muy actuales como la igualdad entre mujeres y hombres, la justicia social o la sostenibilidad ambiental. Es decir, desde la perspectiva de 2022 los primeros planes estratégicos urbanos no eran sostenibles porque no tenían como objetivo conseguir un desarrollo sostenible, ya que ni si quiera se usaba este concepto todavía.

Volviendo a la clasificación de los planes estratégicos que consiguen su objetivo y los que no, yo lo tengo claro: un plan estratégico urbano diseñado en 2022 debe ser sostenible si quiere ser de los primeros. Personalmente, siempre he mantenido que podemos hacer un plan estratégico urbano para alcanzar el objetivo que queramos. Pero si no tenemos en cuenta las tendencias e inercias sociales a nivel internacional, europeo y estatal, difícilmente vamos a tener éxito. Y esas tendencias a día de hoy se llaman: Agenda 2030, Pacto Verde Europeo, y Agenda Urbana Española, entre otras. En este marco deberían alinearse, en mi opinión, todos los planes estratégicos urbanos. ¿Alguien se imagina un plan estratégico urbano a día de hoy que persiga convertir una ciudad en la capital europea del carbón? Yo no.

La propia Agenda Urbana Española se autodefine como una herramienta estratégica, poniendo el foco en el proceso más que en el documento en sí. ¿Significa eso que todas las agendas urbanas aprobadas en España en el último año son planes estratégicos urbanos? Mucho me temo que no, por varias razones. La principal de ellas es que muchas agendas urbanas se han diseñado en meses por los apretados plazos de las ayudas recibidas. Y para que de verdad se asiente un proceso de gestión estratégica se necesitan años. Otro motivo que se puede aducir, es que la Agenda Urbana Española es muy amplia y cubre prácticamente todos los ámbitos de competencia municipal, haciendo que se diluyan los esfuerzos, cuando lo estratégico persigue precisamente concentrarlos.

Sin embargo, y aunque esto sea cierto, la Agenda Urbana Española constituye un marco y una oportunidad excelente para hacer verdaderos planes estratégicos urbanos sostenibles, ya que aterriza los Objetivos de Desarrollo Sostenible al contexto local español. Y así lo hemos hecho en Pamplona. Hemos tenido la suerte de que la Agenda Urbana Española se aprobara justo en el momento en que estábamos trabajando en un proceso de planificación estratégica urbana con el marco de la Agenda 2030 y los ODS. Y también hemos tenido el acierto como ciudad de pensar “fuera de la caja”, estar atentos al “clima social” y adaptarnos, como sugería el artículo sobre Kodak.

La Agenda Urbana Española no provee de herramientas ni metodologías estratégicas concretas, pero constituye un marco validado internacionalmente con el que alinear las estrategias locales perfectamente compatible con los procesos estratégicos urbanos.

Pamplona inició en 2016 un camino de largo recorrido con la creación de la Oficina Estratégica y comenzó un proceso de planificación estratégica en 2018, con el asesoramiento y apoyo de CIDEU, y con la Agenda 2030 y los ODS como marco de referencia. En este marco tenía situarse necesariamente la visión de la ciudad en 2030 sin necesidad de tener que cubrir o dar respuesta a todos los objetivos o metas de la Agenda 2030, ya que también se pueden trabajar desde las políticas sectoriales. En este camino nos encontramos por suerte con la Agenda Urbana Española que ofrecía un marco todavía más concreto y adaptado a la realidad municipal.

Nuestra experiencia nos dice que los procesos de planificación estratégica no están reñidos con la Agenda Urbana. Más bien al contrario, son complementarios. Así, creemos que la gestión estratégica local debe integrar la Agenda Urbana, y el desarrollo de Agendas Urbanas Locales debe usar metodologías y técnicas de planificación estratégica. Tarea en la cual el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU) tiene mucho que aportar a las ciudades.

Luego de la pandemia y frente al consenso sobre la importancia de los ámbitos locales y de proximidad en las ciudades, surgen varios escenarios de oportunidad que trazan un camino para la planificación estratégica urbana ligado a los barrios y las economías populares.

La pandemia y la proximidad

En ciudades como Bogotá, los resultados epidemiológicos estuvieron correlacionados con la segregación socioespacial de los barrios. Entre más segregación, mayor la probabilidad de contagio y letalidad del SARS-Cov-2 (ver Alfonso, 2022). El llamado de las autoridades locales a permanecer en cuarentenas prolongadas y evitar desplazamientos, se dio en un contexto de desigualdad que alertó sobre la urgencia de gestionar lo local.

Como respuesta a la crisis social y económica, los gobiernos a lo largo del mundo ajustaron sus reglas fiscales y aumentaron el gasto público; una medida necesaria. Del enfoque de gasto depende el resultado contracíclico, que busca recuperar la senda de valor agregado, priorizar sectores intensivos en empleo y lograr una mayor redistribución

Sobre el gasto público para la reactivación

En ese contexto, Bogotá ha privilegiado la inversión en grandes obras de infraestructura como apuesta de reactivación. La construcción de troncales de sistemas de transporte público (BRT y componentes férreos) concentra las principales decisiones presupuestales y de endeudamiento.

Sin embargo, en un contexto volátil y de incertidumbre internacional, apostar a sectores que tienen alta dependencia de la importación de materiales, insumos y maquinaria, genera un encarecimiento general de precios y presupuestos de obra poniendo en riesgo su ejecución.

En Colombia, según la estructura de costos de la construcción de infraestructura pesada, los materiales y la maquinaria pueden representar más del 50% del gasto total de una obra (DANE, 2021). Estos rubros están expuestos a mayor volatilidad por incertidumbre del comercio internacional y la devaluación del peso colombiano.

Entonces ¿Cuál es el enfoque que mejor contribuye a recuperar la economía y generar mayores efectos distributivos y de inclusión?

La respuesta es el mejoramiento integral de barrios y las economías populares.

A través de obras menores que cualifican la infraestructura de movilidad y de espacio público, al tiempo que mejoran la calidad de las viviendas y el tejido económico local, se pueden detonar mayores efectos distributivos, no solo por la mayor ocupación de mano de obra y la menor demanda de materiales y maquinaria de alta complejidad, sino porque al cualificar los ámbitos barriales y de proximidad, se potencian las relaciones de intercambio social y económico y se logra mayor vitalidad local.

En mi investigación sobre este tema, he encontrado que la intervención de mejoramiento integral de barrios detona procesos económicos que pueden ser potenciados, siempre y cuando la acción urbanística incluya el tejido económico y opere en la consolidación, transformación o creación de lugares para el intercambio y la vida comunal.

Es decir, la intervención de mejoramiento integral debe promover el aumento de los activos disponibles para el soporte de actividades económicas. A través de una propuesta de diseño urbano que combine la intensidad de los flujos con la posibilidad de permanencias para el intercambio, se conforman tejidos complementarios de la estructura económica, que no tienen la masa crítica suficiente para considerarse una aglomeración, pero que garantizan proximidad en el acceso a bienes y servicios básicos.

La actuación urbanística que opera sobre el tejido económico barrial y local

Incorporar en las propuestas de diseño urbano el tejido económico y trascender de la mejora de soportes urbanísticos (calles, parques) a la cualificación de la estructura económica, promueve la vitalidad y aumenta las oportunidades para la generación de empleo, ingresos y nuevas rentas. Así no solo se garantiza la inclusión social a través de la mejora de soportes, servicios públicos y equipamientos sociales, sino que se transita hacia la inclusión productiva que es condición para la superación de la pobreza monetaria en los hogares de los barrios populares.

Un programa de transformación y mejoramiento barrial podría incluir dentro de sus metas la apertura de locales comerciales, a través de la adecuación de la vivienda bajo un concepto de vivienda productiva. También la construcción de paseos comerciales que articulen espacios públicos y corredores peatonales. La generación de hitos de encuentro y espacios para el consumo y el intercambio, como esquinas vitales o centros culturales.

Cualificar el tejido económico e intensificar el intercambio comercial, social y cultural a escala barrial, genera paulatinamente un motor de movilidad económica y cohesión social.

Dentro de las referencias ineludibles está Jorge Jáuregui y su estudio Atelier, quien ha insistido en la relevancia de los centros de generación de empleo y renta en ciudades como Guadalajara o Río de Janeiro, dentro de los programas urbanos que desarrolla.

Finalmente, superar la ortodoxia de la aglomeración económica y reconocer en las economías barriales y locales un tejido económico incipiente pero esencial, permite identificar ámbitos de intervención en el marco de los programas de mejoramiento integral, que tienen un alto potencial para convertirse en el epicentro de la reactivación económica y la redistribución de las oportunidades en las ciudades luego del retroceso generado por la pandemia.

Planear el futuro no es diferente a sentir esperanza, a ilusionarse con lo posible, a permear al del lado con ideas que toman fuerza desde la unidad y, que se convierten en una ruta y un camino. Cobra sentido, en este mundo cortoplacista, marcado por una pandemia, la crisis climática y los nuevos conceptos sobre gobernanza, encontrar un propósito integrador para hacer del futuro, un futuro viable.

Las posibilidades de lograrlo son infinitas. Desde 2021, comenzamos en Antioquia, el diálogo social más ambicioso, plural y diverso de la historia de este departamento, no fue tarea fácil convocar en medio de los confinamientos, pero sentimos con el pasar de los encuentros la ilusión de las comunidades, de los ahora más de 30 mil ciudadanos que participaron en más de 1.440 talleres, que han puesto sobre la mesa sus sueños y creen en la oportunidad de ser protagonistas de la transformación de sus territorios.

La Agenda Antioquia 2040 es un plan prospectivo que incluye los programas, proyectos e inversión para los próximos veinte años y un sistema de seguimiento y evaluación a mediano y largo plazo, además de la propuesta de un modelo de desarrollo territorial que tiene las regiones y sus capacidades como protagonistas.

Este gran diálogo nos ha reiterado la importancia de escuchar, del respeto, de implementar la no violencia como estrategia y de incorporar los datos a la realidad de cada territorio para la toma de decisiones estratégicas, pensadas por los ciudadanos y ciudadanas, los sectores sociales, productivos y económicos y el gobierno, en donde no existen los intereses particulares y la inspiración son los sueños de todas y todas. Pero, además, nos pone sobre la mesa la necesidad de reconocer las particularidades de cada municipio, la diversidad cultural, su potencial y los retos.

Lo más valioso es que éstos, aunque diferentes, terminan interconectados con los retos mundiales, esos desafíos que lograron que gobiernos locales y regionales reafirmaran su compromiso por la difusión y la implementación de agendas mundiales, que no pueden ser llevadas a cabo de manera aislada, para responder a esos desafíos se necesitan estrategias integradas y articuladas y sobre todo, localizadas.

Esto nos exige una gobernanza multinivel, en donde todos compartamos información y desde ese propósito integrador gestionemos de manera responsable y óptima las decisiones sobre el territorio. Implica no dejar a nadie por fuera del futuro, crear espacios para la co-creación y la validación, y compartir con la ciudadanía la planeación territorial, esa es la base de la Agenda Antioquia 2040, que conectada con otras agendas prospectivas está trazando el camino hecho con las manos y corazones de la sociedad antioqueña.  

El momento de las regiones, un nuevo modelo de desarrollo territorial.

La planificación del mundo ha pasado por muchas eras. Hoy estamos dejando de lado las grandes metrópolis y está llegando el momento de las regiones, la prioridad debe ser la protección de la vida urbana, rural y de los ecosistemas.

Poder realizar proyectos y programas de interés común, que generen impacto más amplio en los territorios y no solo en los municipios limítrofes, es una apuesta en la que deben estar comprometidos todos los gobiernos. Para ello, la asociatividad territorial es el mecanismo más idóneo para aprovechar potencialidades y superar “cuellos de botella” en la gestión del territorio, sin poner en riesgo la autonomía de cada municipio o departamento. Lo más importante es que partimos de la confianza, la gobernanza común, fomentamos la innovación, y pensamos proyectos desde la institucionalidad para que haya sostenibilidad en el tiempo.

Por eso, desde la Agenda Antioquia 2040, la ruta a largo plazo construida desde el diálogo social con todos los actores y fuerzas vivas del territorio, proponemos un modelo de desarrollo territorial, que desde tres ámbitos o áreas estratégicas permite ver Antioquia desde sus potencialidades andinas, pacífica y caribe. Justamente, el corazón de este sistema territorial o la médula, es una ciudad larga de cuatro corazones, que se configura con las subregiones Oriente, Valle de Aburrá, Occidente y Urabá.

Se plantea entonces un sistema de ciudades intermedias conectadas más allá de la tecnología y de las vías, sino articuladas con las instituciones y la oferta de las empresas privadas. Es decir, con una gobernanza que comprende las necesidades de la sociedad y que su planificación es sensible a ella; una gobernanza fortalecida desde lo regional, que deja atrás el modelo centralizado y escucha las voces de todos los territorios.

La tendencia de la planificación urbana y estratégica está enfocándose cada vez más a localizar las acciones en las pequeñas urbes para dar respuesta a las necesidades ciudadanas y dotar de capacidades el territorio.

Por ello, en el modelo de desarrollo territorial que proponemos desde la Agenda Antioquia 2040, que son los macroprocesos territoriales, lo que buscamos justamente es plantear esos polos o áreas estratégicas, que de manera global reconocen en el territorio unas oportunidades y que busca potenciarlas al máximo para que en el mediano y largo plazo logremos la equidad, que es sinónimo de desarrollo.

Se trata entonces de consolidar las regiones como ejes y esto se logra con el trabajo conjunto, no solo entre municipios, sino también entre las mismas regiones y también fortaleciéndose desde la asociatividad y el trabajo supradepartamental.

El mundo en el que vivimos exige continuamente de trabajo colaborativo, interdisciplinariedad, creatividad, innovación y comunicación asertiva, por ello, el diálogo es una oportunidad para planificar el territorio y utilizar la resiliencia del mismo para cerrar las brechas de inequidad. 

• Para conocer más sobre la Agenda Antioquia 2040 acceda a la nuestra página web: https://agendaantioquia.com/
• Para interactuar con los resultados del diálogo de la Agenda Antioquia 2040, los invitamos acceder al tablero de la participación territorial: https://bit.ly/3E74zTR